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張勉勵:試析中國援外改革發展的歷史階段及其特征
發布時間: 2019-01-29    作者:張勉勵    來源:國史網 2018-11-25
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  [作者簡介]張勉勵,歷史學博士,副研究員,中國社會科學院當代中國研究所,100009。

  對外援助(簡稱援外)是中國對外交往的重要組成部分。改革開放后,根據國內外形勢變化和發展的需要,中國政府開始對援外工作進行改革。40年來,中國援外改革不僅豐富了中國特色對外援助的理論與實踐,而且成為改革開放事業的一項重大成就,其進程具有比較明顯的階段性特征,對之進行梳理分析,有助于看清援外改革的發展路徑和深入理解援外改革的主要內容,也有助于全面總結援外改革的歷史經驗。

  一、中國援外改革史的不同階段劃分

  近些年,中國對外援助已成為學界研究熱點,成果日益豐富。但以援外改革為專題進行歷史研究的成果不多,也沒有論文專門研究中國援外改革的歷史發展階段這一重要問題。不過,不少相關研究都從各自研究視角進行了歷史分期,大體可分為兩段論、三段論和四段論。

  持兩段論觀點的有兩種分法。第一種分法是以1995年為分界點。王蔚、朱慧博將援外改革分為探索改革和調整階段(1979-1994年)以及深化改革階段(1995年以后)[1];張郁慧表述為中國對外援助的調整與初步改革階段和進一步改革階段[2];劉鴻武、黃梅波等則表述為“中國對外援助的徘徊調整與新路徑”和“中國對外援助的深化改革與規模拓展”[3]。李小云等持相似觀點,認為從20世紀70年代末至90年代中期,中國的對外援助進入了調整時期,90年代中期之后進入了全面推進階段。[4]第二種分法則以21世紀初為分界點,認為1979-2002年為調整改革時期,2003年以來為新的發展時期。[5]

  持三段論觀點的有四種分法。其一,1998年9月,時任對外貿易經濟合作部部長的石廣生發文指出,1979-1990年,中國對援外方式進行了一些探索性的改革與調整;從1991年至1994年,圍繞著幫助受援國發展當地有需要又有資源的中小型項目,并與發展多雙邊互利合作的經貿關系相結合,對援外工作進一步調整、改革;1995年以后,進行了全面改革。[6]這是筆者目前看到的最早對中國援外改革史進行的階段劃分。其二,商務部研究院編的《中國對外經濟合作30年》一書將1979-1994年劃分為調整與初步改革階段,1995-2004年劃分為改革與穩步發展階段,2005年以后劃分為全方位發展階段。[7]其三,李小云、唐麗霞等認為,1979-1994年為調整階段,1995-2005年為改革深化階段,2006年以后為全面推進階段。[8]其四,2010年,時任商務部副部長的傅自應撰文回顧中國對外援助的60年歷程,大致將改革開放后劃分為20世紀80年代、90年代和進入2l世紀三個階段。[9]陳松川也采納了這種以10年為段的分期方法,具體表述為調整階段(1980-1989年)、改革階段(1990-1999年)和穩定發展階段(2000-2010年)。[10]

  持四段論觀點的有一種分法,即2011年4月,國務院新聞辦公室發布《中國的對外援助》白皮書,在回顧改革開放后中國援外歷程時指出:1978年中國實行改革開放后,同其他發展中國家的經濟合作由過去單純提供援助發展為多種形式的互利合作。20世紀90年代,中國在加快從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的過程中,開始對對外援助進行一系列改革,重點是推動援助資金來源和方式的多樣化。進入新世紀特別是2004年以來,在經濟持續快速增長、綜合國力不斷增強的基礎上,中國對外援助資金保持快速增長。2010年8月,中國政府召開全國援外工作會議,全面總結援外工作經驗,明確了新形勢下進一步加強和改進對外援助工作的重點任務,中國的對外援助進入新的發展階段。[11]

  從上述歷史分期可以看出,中國援外改革具有階段性發展的明顯特征,這是一個基本共識。不過,由于研究視角和判斷標準不同,分期多元各異,其中有些觀點值得商榷。當然,需要指出的是,“正在進行時”是當代史研究對象的特點之一,不同時期的研究成果有其歷史局限性,隨著歷史的不斷演進和積淀,后來的研究結果也會不斷更新、深入。總的來說,中國援外改革是一個漸進式、逐級提升的發展過程。綜合考量中國對外援助改革的政策、援外方式、改革深度等關鍵因素,筆者認為,中國援外改革的歷史可以分為以下四個階段:1979-1992年是以改革援外政策為核心的調整探索階段;1993-1999年是以改革援外方式為核心的重大轉變階段;2000-2009年是以融入國家開放戰略為核心的全面發展階段;2010年以來,是以加強頂層設計和規劃為核心的深入發展階段。這四個階段的援外改革都具有不同的背景和比較顯著的階段性特征。

  二、以改革援外政策為核心的調整探索階段(1979-1992年)

  新中國的對外援助始于1950年,它在中國對外戰略中發揮了極其重要的作用,但也經歷了曲折和失誤,特別是在“文化大革命”(以下簡稱“文革”)期間走了彎路。1978年12月,中共十一屆三中全會召開,重新確立了解放思想、實事求是、一切從實際出發的思想路線,并決定把全黨工作重點轉移到以經濟建設為中心的社會主義現代化建設上來,實行改革開放。自此,中國援外工作邁向改革發展之路,首先是對援外政策進行了大幅調整和改革,對外援助的指導方針、工作重心、任務目標、管理體制等均發生了重大變化。

  (一)量力而行、盡力而為

  中國是在自身國力貧弱的情況下開展對外援助的,早期曾提出“積極承擔和量力而行相結合”的正確方針。[12]20世紀70年代前期,受主客觀因素的影響,援外規模急劇增大。

  1971-1975年,援外支出占同期國家財政總支出的5.88%,其中1973年高達6.92%,與當時的國力不相適應。[13]1978年7月,由于同越南和阿爾巴尼亞關系惡化,中國相繼停止了對這兩個主要受援國的援助。國內對中國援外的質疑之聲一時紛起。在總結經驗教訓的同時,中央及時統一認識,糾正了一些片面、錯誤看法,并強調加強同發展中國家的團結合作是中國對外政策的基石,向其提供援助是中國作為社會主義大國的國際義務,是一個帶有戰略性的問題,援外是必要的,這個基本方針不能動搖;同時指出,以往存在的主要問題是“在相當一個時期,對外提供援助沒有堅持量力而行的方針,對外援助任務特別是對一些重點國家承擔的任務過重,不注意經濟規律,浪費比較嚴重”[14],“現在要根據國家財力、物力的可能,量力而行”[13](p.53)。1979年,中國援外財政支出降至同期國家財政總支出的1%以內,之后再未超過這個比例。(1978-2009年的數據參見張郁慧《中國對外援助研究(1950-2010)》(九州出版社2012年版,第220-221頁),2010-2016年的數據根據《中國財政年鑒(2011)》(中國財政雜志社2011年版,第355頁)、《中國財政年鑒(2012)》(中國財政雜志社2012年版,第362頁)、《中國財政年鑒(2013)》(中國財政雜志社2013年版,第326頁)、《中國財政年鑒(2014)》(中國財政雜志社2014年版,第312頁)、《中國財政年鑒(2015)》(中國財政雜志社2015年版,第260頁)、《中國財政年鑒(2016)》(中國財政雜志社2016年版,第258頁)、《中國財政年鑒(2017)》(中國財政雜志社2017年版,第254、338頁)相關數據計算得出。)

  (二)面向世界,有出有進,有給有取,在自力更生的基礎上積極發展同世界各國平等互利的經濟合作,既幫助受援國的發展,又為國內經濟建設服務

  根據對外開放的基本國策,1980年3月,全國外經工作會議提出了新形勢下外經工作的方針,即“堅持無產階級國際主義,堅持援外八項原則,認真做好援外工作,廣泛開展國際經濟技術合作,有出有進,平等互利,為促進友好國家的經濟發展,加速我國四個現代化建設做出應有貢獻”。[13](p.53)1983年1月,中國宣布了同非洲國家開展經濟技術合作的四項原則,即“平等互利、講求實效、形式多樣、共同發展”。[15]新的援外工作指導方針和原則的確定,為中國援外政策帶來了兩大變革,其影響是重大而深遠的。

  第一個變革是中國開始重新接受國際援助。“自力更生為主,爭取外援為輔”是中國共產黨在革命戰爭年代就確定的一項重要對外政策。新中國在成立初期曾接受了蘇聯的經濟和技術援助,但在“文革”期間,自力更生方針遭到曲解和片面強調,接受國際援助成為禁區。總結歷史經驗和教訓,中國政府認識到關起門來搞建設是不行的,中國的發展離不開世界,必須要利用和吸收外國的資金、技術和經驗來幫助自身發展。1979年6月,中國與聯合國開發計劃署簽訂協定,正式開始接受聯合國發展系統的援助。中國還擺脫意識形態的束縛,相繼接受日本、澳大利亞、意大利、聯邦德國、加拿大等資本主義國家的政府開發援助。到1992年,除接受國際組織和外國政府提供的無償援助外,中國共借用國際金融組織貸款協議金額173.8億美元、外國政府貸款協議金額217.5億美元。[16]成功利用外援,不僅促進了國內建設事業的發展,也使中國在受援過程中更多地了解了國際援助的通行做法和發展理念,為援外改革提供了更多的思路。

  第二個變革是中國對外經濟合作改變了以對外援助為主、方式單一的狀況,開始積極拓展對外援助、承包工程、勞務合作、投資等多形式、多渠道的互利合作。改革開放后,在和平與發展的時代潮流下,中國援外在經濟和發展方面的追求日益凸顯,不再過分強調單方面的給予,而是基于國情、世情重新定位,主張對外援助是南南合作的組成部分,不僅要促進受援國的經濟發展,而且要為自身的經濟建設和改革開放服務。“平等互利、講求實效、形式多樣、共同發展”四項原則的確定使中國援外政策發生了質的轉變。這一轉變不僅為援外工作提供了新的時代動力,而且為國際發展合作開辟了新路徑。實踐證明,多種形式的發展合作和互利共贏比單向援助更具有效性和可持續性。

  此外,援外多邊合作政策也發生了轉變。盡管中國自1973年開始向聯合國發展系統捐款,但實際參與實施多邊援助項目則是在改革開放后。自1981年起,中國與聯合國開發計劃署合作,在華實施發展中國家間技術合作(TCDC)項目。中國還嘗試將本國援助同國際金融組織或第三國援助相結合,開辟國際三方合作途徑。

  (三)堅持改革創新,不斷探索新的援外合作方式,及時調整改革管理機制,走出一條既符合中國國情和國家利益、又適合受援國情況和發展需要的援外道路

  1979年7月,鄧小平指出:在援助問題上,方針要堅持,基本上援助的原則還是那個八條,具體辦法要修改。[13](p.52)中央強調“對援外工作的管理,要按經濟規律辦事”。[14](p.729)在對外開放政策的指導下,中國組建了各類國際經濟技術合作公司,其數量很快從1979年的5個增加到1983年的48個。[17]1980年12月,根據國家經濟體制改革的精神,對外經濟聯絡部嘗試用經濟手段與行政手段相結合的方式來管理經濟援助項目,將承建部負責制改為投資包干制。1983年

  12月,開始全面推廣實行承包責任制,并將承包單位改為國務院有關部門或地方人民政府所屬的國際經濟技術合作公司或其他具有法人地位的國營企業、事業單位,同時引入競爭機制,部分項目通過招投標擇優選定承包單位,項目經費也由實報實銷改為包干。在援外方式上,中國摒棄以往怕干涉受援國內政的顧慮,開始對建成援外項目展開參與管理、合作管理、代管經營、租賃經營、合資經營等多種形式的合作。

  援外改革探索初期,中國政府順應時代潮流,根據國內外形勢和發展的需要,解放思想、轉變觀念,在繼續堅持承擔援外國際責任的同時,制定新的援外政策和方針,明確了改革開放新時期援外工作的前進方向。這一階段提出的“平等互利、講求實效、形式多樣、共同發展”四項原則至今仍具有重大指導意義。以促發展為援外主旨,為中國對外援助邁向更廣闊天地打開了大門。

  三、以改革援外方式為核心的重大轉變階段(1993-1999年)

  援外政策的調整和改革為援外工作指明了發展方向,但“按經濟規律辦事”的實踐探索仍在很大程度上受到國內經濟體制、援外資金規模、企業狀況以及受援國國情等諸多因素的影響。直至20世紀90年代初,國內外形勢的變化推動了新一輪援外改革工作的展開。在國際上,多數受援國普遍實行經濟自由化和企業私有化,不少國家面對嚴峻的經濟發展形勢和巨額債務,既需要中國擴大援助,又希望中國能帶來更多的直接投資。在國內,1992年10月,中共十四大提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標。與此相適應,援外工作確定了新的改革方針,進入了以改革援外方式為核心的新階段,并很快取得實質性突破和重大轉變。

  援外工作新的改革方針是:根據形勢的變化,調整援助結構,改革援助方式,主要幫助受援國發展當地有需要又有資源的中小型生產項目,并與發展雙邊、多邊經貿關系以及互利合作相結合,促進援外方式、內容和資金來源渠道的多樣化,推動中國企業與受援國企業的直接合作,通過援外途徑在海外舉辦合資、合作企業,鞏固援助成果,讓有限的援外資金在受援國發揮更大的效益,促進受援國和中國的共同發展。[18]這表明,援外改革將主要圍繞經濟活動展開,重點對象是援外項目的實施主體和資金來源,這是市場經濟體制影響援外工作的兩個主要因素。

  一是按照政企職責分開、政府轉變職能、企業轉換機制的原則,由企業取代政府成為援外項目的實施主體,將政府的宏觀管理同企業的自主經營有機結合起來。1993年3月,對外經濟貿易部發布《關于我部改革援外管理體制的通知》,規定:“一、改變由我部對外援助司和援外項目執行局即中國成套設備出口公司分段管理援外工作的體制,由對外援助司負責歸口管理。中國成套設備出口公司由事業單位轉為企業,更名為中國成套設備進出口(集團)總公司。二、對外援助司運用行政法規、制度對援外工作進行規范化的宏觀調控;運用經濟手段保證援外工程的質量和進度;建立實施援外任務的企業總承包責任制;運用競爭機制,通過招標擇優選定承擔各類援外任務的總承包企業,視項目規模、性質和內容,分別采取相應的方式招標;擇優選定技術、咨詢、審計單位對援外項目進行設計審查、質量監督、財務審計和工程驗收,實現對外援助工作的宏觀管理。三、為保證新舊管理體制的平穩過渡,在交替階段,中國成套設備進出口(集團)總公司受我部委托,繼續對目前已確定承包單位的項目和技術(或管理)合作項目行使管理職能;在國家物資管理體制改革前,繼續組織援外設備、材料的訂貨,實行有償服務”。[19]

  二是要實現援外資金來源的多樣化,以有限的援外財政支出拉動更多的發展資金支持。為援外“開源”的最初探索是推動援外項目的合資合作,既吸引企業資金加入援外項目,又幫助雙方企業直接建立長期合作關系。1993年,中國政府設立援外合資合作項目基金,其主要資金來源除中國收回的援外貸款外,還包括1991年經國務院批準設立的“多種形式援外專項資金”(“八五”期間每年從國家援外財政支出預算中劃出1億元-2億元人民幣借給中國企業,用于援外項目建成后轉為合營、租賃、獨資的項目和受援國部分使用中國政府貸款、部分由中國企業投資的項目。),以及基金本身有償使用回收的借款本金、基金使用費等收入[20]。至1999年,中國企業在33個國家啟動實施了制衣、制藥、農業種植、建材加工、食品加工等67個援外合資合作項目。[21]

  為援外“開源”帶來實質性重大轉變的是金融資本的引入。1994年,中國政府根據十余年來作為受援國的成功經驗,借鑒國際發展援助中的通行做法,開始與一些受援國探討政府貼息優惠貸款方式,即由銀行提供具有官方發展援助性質的優惠貸款,其優惠利率與中國人民銀行公布的基準利率之間的利息差額由國家援外財政補貼,貸款主要用于中國企業與受援國企業合資合作建設、經營的生產性項目和資源開發項目,建設經濟基礎設施和社會公共設施項目,以及提供中國生產的成套設備和機電產品等。4月,中國進出口銀行成立。這家直屬國務院領導的國家政策性銀行,成為中國政府指定的援外優惠貸款承貸銀行,實行自主、保本經營和企業化管理。6月,國務院做出決定:援外方式一定要改革,應采取贈款、政府貸款貼息、中外合資合作等多樣化方式進行援外,要提高援外效益。1995年5月16日,國務院《關于改革援外工作有關問題的批復》提出改革的主要內容:一是在援助結構上主要擴大政府貼息優惠貸款的規模,提高無償援助的比例;二是在項目選擇上,重點放在受援國需要的中小型生產項目;三是在援助方式上推動援外項目合資合作;四是在資金渠道方面,將政府援外資金與銀行貸款結合起來,并適當將有關企業的資金吸納到援外項目執行中。[22]10月17-19日,全國援外改革工作會議在北京召開。會議決定:堅持援外工作基本方針,既要發揚援外工作的優良傳統,又要在新形勢下改革創新。創新的重點就是推行兩種新的援外方式,即政府貼息優惠貸款和援外項目合資合作。[23]到2000年底,中國已同48個國家簽署優惠貸款協議78筆,“外經貿部向中國進出口銀行推薦124個項目,進出口銀行評估通過了75個項目,中國企業實施項目54個”。[24]

  這一階段援外方式的重大變革,將原來單純以政府為主體的傳統援助合作,轉變為政府宏觀主導、企業自主實施、金融資本支持的新型開發性經濟合作。1993-1999年間,中國將援外項目的合資合作和援外優惠貸款方式從非洲逐步推廣到亞洲、拉美、南太平洋島國和歐洲的發展中國家,為新世紀“走出去”戰略的實施鋪路架橋,發揮了很好的先導作用。值得一提的是,冷戰結束后,西方發達國家一度減少官方發展援助,與之相反,中國援外財政支出在改革推動下自1993年進入持續增長期,當年達到18.5億元人民幣,至1999年達到39.2億元人民幣,是1993年的2.1倍,年均增長14.2%。(根據《中國財政年鑒(1994)》(中國財政雜志社1994年版,第349頁)、《中國財政年鑒(1995)》(中國財政雜志社1995年版,第343頁)、《中國財政年鑒(1996)》(中國財政雜志社1996年版,第463頁)、《中國財政年鑒(1997)》(中國財政雜志社1997年版,第393頁)、《中國財政年鑒(1998)》(中國財政雜志社1998年版,第354頁)、《中國財政年鑒(1999)》(中國財政雜志社1999年版,第386頁)、《中國財政年鑒(2000)》(中國財政雜志社2000年版,第338頁)相關數據計算得出。)

  四、以融入國家開放戰略為核心的全面發展階段(2000-2009年)

  世紀之交,為充分利用好國內外兩種資源、兩個市場,全面提高對外開放水平,中國加快了參與經濟全球化的步伐,在推進加入世界貿易組織的同時,將“走出去”確定為關系發展全局和前途的重大國家戰略,并積極參與多邊外交,著力拓展區域經濟合作。

  2000年前后,國務院相繼發出一系列文件:《國務院辦公廳轉發外經貿部、國家經貿委、財政部關于鼓勵企業開展境外帶料加工裝配業務意見的通知》(1999年)、《國務院辦公廳轉發外經貿部等部門關于大力發展對外承包工程意見的通知》(2000年)、《國務院辦公廳轉發外經貿部等部門關于在新形勢下進一步做好我國對外援助工作若干意見的通知》(2000年)、《國務院辦公廳轉發外經貿部等部門關于加強同發展中國家經貿關系若干意見的通知》(2000年),[25]對實施“走出去”戰略做出部署,其中一個重要路徑就是將對外援助與實施“走出去”戰略有機結合起來。具體來說,就是在“大經貿”發展戰略格局下,一方面,國家鼓勵有實力的企業,充分利用中國對外援助在發展中國家的廣泛影響,既從援外政策、援外優惠貸款、合資合作項目基金中得到有力支持,又依托援外項目在受援國贏得聲譽、開拓市場和站穩腳跟;另一方面,要求援外工作在保證外交工作需要的同時,必須配合國內經濟發展需要,調整援外合資合作項目基金和援外優惠貸款的使用方向,與國內產業結構調整、國有企業改革相結合,有效促進外貿出口、海外投資、承包工程和勞務合作,帶動中國企業、中國制造走入受援國,為雙方互利合作、共同發展服務。

  21世紀,中國政府積極開展多邊外交和推動區域經濟合作。2000年10月,中非合作論壇正式成立,為中國同非洲國家開展集體對話和務實合作搭建重要平臺。自此,中國政府將對非援助納入中非合作論壇機制,在每三年一屆的論壇上,中方都會提出發展領域的“一攬子”合作措施和目標,并重信守諾、認真履行。中國援助非洲的領域和規模隨之迅速擴大,援助方式也不斷豐富,主要包括增加援非優惠貸款,減免非洲重債窮國和最不發達國家的政府無息貸款債務和輸華商品關稅,設立各種專項基金和貸款(“中非發展基金”、“非洲人力資源開發基金”、“非洲中小企業發展專項貸款”等),建設境外經濟貿易合作區和農業技術示范中心,援建醫院、瘧疾防治中心、學校、婦女培訓與交流中心,派遣醫療隊、農業技術組和青年志愿者,增加非洲國家政府獎學金名額,實施清潔能源項目和“中非聯合研究與技術示范項目”,啟動了“中非高校20+20合作計劃”、“中非科技伙伴計劃”、“中非聯合研究交流計劃”和“非洲人才計劃”等。

  以中非合作論壇為先導,中國還通過中國—東盟領導人會議(1991年啟動)、上海合作組織(2001年啟動)、中國—葡語國家經貿合作論壇(2003年啟動)、中國—加勒比經貿合作論壇(2005年啟動,2015年升級為“中國—拉美和加勒比國家共同體論壇”)、中國—太平洋島國經濟發展合作論壇(2006年啟動)、中國—中東歐國家合作(即“16+1”合作,2012年啟動)等區域合作機制,就中國參與區域發展合作進行深入探討,多次提出區域援助的“一攬子”整體措施和目標并積極付諸實施。可以說,針對世界不同區域進行整體援助目標規劃,將對外援助納入區域合作機制,是新世紀中國援外工作的主要特色之一。

  聯合國是中國參與全球發展合作的重要平臺。2000年9月,聯合國成員國在聯合國千年首腦會議上共同簽署了《聯合國千年宣言》,其中就提出了2015年底前使世界上每天收入低于1美元的人口比例和挨餓人口減少一半的目標。[26]作為聯合國中最大的發展中國家,中國不僅將自身發展目標與千年發展目標相結合,而且將推動實現千年發展目標確定為新世紀中國援外工作的一項重要任務。在聯合國成立60周年首腦會議發展籌資高級別會議(2005年)和聯合國千年發展目標高級別會議(2008年、2010年)上,中國領導人相繼向世界宣布了中國支持發展中國家加快發展的5項舉措、中國促進實現千年發展目標的6項援助舉措和中國進一步加強和改進援外工作的6項措施,主要包括:向最不發達國家給予零關稅待遇和債務減免,增加對發展中國家優惠貸款和優惠出口買方信貸融資支持、幫助加強基礎設施建設、推動雙方企業開展合資合作,增加公共衛生援助、農業和糧食援助,援建清潔能源和環保項目,加大人力資源開發合作力度等。[27]到2015年9月聯合國發展峰會通過2030年可持續發展議程時,中國已向120多個發展中國家提供了支持和幫助,這是中國發揮負責任大國作用和推動和諧世界建設的實際行動。[28]

  總體上,這一階段的援外改革核心就是將援外工作融入國家開放戰略,通過一個路徑(與“走出去”戰略相結合)、兩種發展合作平臺(區域合作機制和聯合國發展合作平臺),從地區和世界發展合作的更高層面,落實整體合作措施和目標,在配合外交工作和對外經濟合作的同時,反過來也借助中國對外交往舞臺的擴大和經濟實力的提升,增強了對外援助的目標性和有效性,豐富了援助內容和形式,提升了援助規模和水平,初步構建起從政府到企業、金融機構、社會組織和個人的立體發展合作框架,在經濟基礎設施建設、工農業生產、能源和資源開發、社會公共設施、緊急人道主義援助、人力資源開發合作、減免債務和關稅等諸多領域形成全面發展的局面。

  援外規模的快速增長是這一階段的另一個突出特征。中國援外財政支出在2000年為45.88億元人民幣,2002年突破50億元人民幣,2007年突破100億元人民幣,至2009年達到132.96億元人民幣,其中2004-2008年,連續五年保持兩位數的增長率,年均增長19.5%。值得一提的是,這波增長是以中國擴大對外開放為背景,建立在國家經濟實力持續快速增長的基礎之上的。盡管2009年的援外財政支出達到2000年的2.9倍,但在國家財政總支出中的比例卻從0.29%降至0.17%,這與20世紀70年代前期援外規模的急劇增長形成了鮮明對照。(根據《中國財政年鑒(2001)》(中國財政雜志社2001年版,第282頁)、《中國財政年鑒(2003)》(中國財政雜志社2003年版,第283頁)、《中國財政年鑒(2005)》(中國財政雜志社2005年版,第279頁)、《中國財政年鑒(2006)》(中國財政雜志社2006年版,第313頁)、《中國財政年鑒(2007)》(中國財政雜志社2007年版,第315頁)、《中國財政年鑒(2008)》(中國財政雜志社2008年版,第337頁)、《中國財政年鑒(2009)》(中國財政雜志社2009年版,第411頁)、《中國財政年鑒(2010)》(中國財政雜志社2010年版,第371頁)、《中國財政年鑒(2017)》(第338頁)相關數據計算得出。)

  五、以加強頂層設計和規劃為核心的深入發展階段(2010年以來)

  2010年8月13-14日,國務院在北京召開第九次全國援外工作會議,這是21世紀第一次全國援外工作會議。會議總結了60年來援外工作的基本經驗,對援外工作的重點進行了新的部署。國務院總理溫家寶在會上講話時指出:“當今世界正在經歷前所未有的大發展、大變革、大調整,必須從全局和戰略高度,深刻認識新形勢下我國援外工作面臨的機遇和挑戰,深刻認識加強和改進援外工作的重要性和緊迫性”。他強調,做好新形勢下的援外工作,一要著力優化對外援助結構,二要著力提高對外援助質量,三要著力增強受援國自主發展能力,四要著力完善對外援助體制機制。[29]12月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于進一步加強和改進新形勢下對外援助工作的意見》。[30]

  2012年中共十八大后,中國領導人先后提出“人類命運共同體”、正確的義利觀、“一帶一路”倡議、五大發展理念等,對援外工作賦予了新的要求和目標。中國利用聯合國成立70周年系列峰會、氣候變化巴黎大會、中非合作論壇約翰內斯堡峰會、“一帶一路”國際合作高峰論壇等重大國際場合相繼宣布一系列援助倡議和舉措。隨著這些措施的出臺和落實,援外改革進一步加速深化,核心是創新思路,加強頂層戰略規劃、統籌管理和制度建設,完善對外援助體制機制,全面提升管理水平、執行能力和保障能力。

  (一)加強政策指導和戰略規劃

  中國政府針對中國與發展中國家合作關系陸續發布了一系列政策文件:《中國與非洲的經貿合作》(2010年、2013年)[31]、《中國—東盟合作:1991-2011》(2011年)[32]、《中國的對外援助》(2011年、2014年)[33]、《中國對非洲政策文件》(2015年)[34]、《中國對阿拉伯國家政策文件》(2016年)[35]、《中國對拉美和加勒比政策文件》(2016年)[36]等。同時,全面完成了覆蓋全球的援外國別指導意見的編制工作,并加快制定對外援助中長期政策指南。2017年2月6日,中央全面深化改革領導小組第32次會議審議通過了《關于加強黨對地方外事工作領導體制改革的實施意見》、《關于改革駐外機構領導機制、管理體制和監督機制的實施意見》、《關于改革對外工作隊伍建設的實施意見》和《關于改革援外工作的實施意見》。會議強調,要優化援外戰略布局,改進援外資金和項目管理,改革援外管理體制機制,提升對外援助綜合效應。[37]

  (二)大力推進對外援助制度化、規范化和法制化建設

  在援外項目管理上,中國逐步建立了援外項目儲備制度;引入專家咨詢、論證制度;改進監理制度;加強后評估工作,啟動編制各類項目后評估指標體系;按優質優價原則完善招標競爭制度;建立以合同管理為核心的管理體系,創新引入“項目管理+工程總承包”模式;建立對外援助實施主體誠信評價體系;等等。商務部自2013年3月正式啟動援外項目管理體制改革以來,全面梳理并廢止原有138項規章制度,并圍繞“五橫”(企業資格、項目立項、招投標、合同管理、項目評估五大綜合管理環節)、“五縱”(成套項目、物資援助、技術援助、人力資源開發、青年志愿者五種具體項目類型)構建起新的援外項目管理制度框架。[38]2014年11月15日,商務部頒布《對外援助管理辦法(試行)》。[39]這是中國政府首次出臺援外管理方面的綜合性部門規章,雖非國家立法,但它體現了一段時期以來援外改革的成果,為改革舉措的后續落實提供了制度依據,在依法援外的改革之路上向前邁出了重要一步。管理辦法頒布本身也是一項改革舉措,它標志著國家援外管理的重點已經轉移到宏觀政策研究、法規制度建設、項目立項和評估以及援外國別政策管理與中長期規劃這些工作上來。

  (三)進一步改革援外管理體制機制,加強頂層設計

  2008年,援外工作的歸口主管部門商務部會同外交部、財政部等有關部門和機構,正式成立對外援助部際聯系機制,以加強統一管理和部門協作。2011年2月,部際聯系機制升格為部際協調機制,商務部主持召開了24個成員單位有關負責人參加的首次全體會議,確定了機制工作目標、主要任務和組織機構,通過了機制工作規則。2012年3月,援外部際協調機制第二次全體會議召開,機制成員單位由24個部委增加到33個。[40]商務部還在部內建立了援外司同各司局間的援外工作聯系機制,與地方省區商務部門建立部省合作機制,并根據不同領域的援外工作建立相應的制度化平臺,如優惠貸款聯席會議工作機制、緊急人道主義援助聯動工作機制、援外項目巡檢機制等。不過,相較援外形勢發生的巨變,這些改革措施仍顯力度不足,滯后于發展需要。

  首先,援外規模大幅增長,特別是資金結構已發生根本轉變。近幾年,中國援外財政預算都在200億元人民幣左右,其中援外財政決算支出在最高年份2015年達到193.87億元人民幣,分別是1979年、1992年、1999年和2009年的19.7倍、11.7倍、4.9倍、1.5倍。(根據張郁慧《中國對外援助研究(1950-2010)》(第220頁)、《中國財政年鑒(2000)》(第338頁)、《中國財政年鑒(2010)》(第371頁)、《中國財政年鑒(2016)》(第258頁)數據計算得出。)援外優惠貸款從1995年到2009年底累計金額達735.5億元人民幣,同期援外財政支出為965.15億元人民幣。

  2010-2012年,援外優惠貸款497.6億元人民幣,超過同期援外財政支出的462.18億元人民幣,占同期對外援助總額的55.7%,表明金融資本的投入已經超過了財政投入。(根據《中國的對外援助》(《人民日報》2011年4月22日)、《中國的對外援助(2014)》(《人民日報》2014年7月11日)、《中國財政年鑒(1996)》(第463頁)、《中國財政年鑒(1997)》(第393頁)、《中國財政年鑒(1998)》(第354頁)、《中國財政年鑒(1999)》(第386頁)、《中國財政年鑒(2000)》(第338頁)、《中國財政年鑒(2001)》(第282頁)、《中國財政年鑒(2002)》(中國財政雜志社2002年版,第295頁)、《中國財政年鑒(2003)》(第283頁)、《中國財政年鑒(2004)》(中國財政雜志社2004年版,第275頁)、《中國財政年鑒(2005)》(第279頁)、《中國財政年鑒(2006)》(第313頁)、《中國財政年鑒(2007)》(第315頁)、《中國財政年鑒(2008)》(第337頁)、《中國財政年鑒(2009)》(第411頁)、《中國財政年鑒(2010)》(第371頁)、《中國財政年鑒(2011)》(第355頁)、《中國財政年鑒(2012)》(第362頁)、《中國財政年鑒(2013)》(第326頁)相關數據計算得出。)

  其次,中國同發展中國家的經貿關系已從“援助時代”轉入援助、貿易和投融資全面發展合作的新時期,合作領域已從基礎設施、工農業生產向金融、旅游、減貧、環境保護、能源建設等更寬領域拓展。以同非洲國家經貿關系為例,中非貿易額1980年才超過10億美元,2000年邁上百億美元臺階,2008年突破1000億美元,2009年中國首次成為非洲第一大貿易伙伴國[41](保持至今),2014年達到2219億美元[42]。2014年,中國對非非金融類直接投資存量超過了300億美元,是2000年中非合作論壇啟動時的60倍,已有3000多家中國企業在非洲投資興業。[43]2015年12月,中非合作論壇約翰內斯堡峰會一致同意將中非新型戰略伙伴關系提升為全面戰略合作伙伴關系。習近平在峰會上提出未來三年中方將著力實施工業化、農業現代化、基礎設施、金融、綠色發展、貿易和投資便利化、減貧惠民、公共衛生、人文、和平與安全等“十大合作計劃”。[44]可以看到,經過21世紀以來的快速提升,中非發展合作已經遠遠超越了傳統的經濟技術援助。

  最后,全球治理體系正處于大變革時代,發展議題占據著核心位置,而中國已成為全球第二大經濟體、世界第一大貿易國、世界第二大對外投資國,需要在變革中占據主動、掌握話語權,不僅是參與國際發展議程的落實,更要參與其制定。中共十八大以來,中國加速全面參與全球治理和國際發展合作的進程,提出推動建設人類命運共同體和“一帶一路”倡議。從絲路基金(2014年)、中國氣候變化南南合作基金(2015年)、金磚國家新開發銀行(2015年)、南南合作援助基金(2015年)、亞洲基礎設施投資銀行(2015年)到中國—聯合國和平與發展基金(2016年),中國參與的深度、廣度、力度也在持續加大。

  中國政府逐漸認識到,傳統的援外工作管理體制已不能適應新的發展要求,必須構建戰略主導、統一對外、高效運轉、各方調動的管理體制,從全局和戰略的高度對中國參與國際發展合作的前景進行頂層設計。2017年10月,中共十九大召開,做出中國特色社會主義進入新時代的重大論斷。在國家發展新的歷史方位上,援外改革迎來重大契機。2018年,在中央新一輪機構改革部署中,《關于國務院機構改革方案的決定》于3月17日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上獲得通過。中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》指出:為充分發揮對外援助作為

  大國外交的重要手段作用,加強對外援助的戰略謀劃和統籌協調,推動援外工作統一管理,改革優化援外方式,更好服務國家外交總體布局和共建“一帶一路”等,將商務部對外援助工作有關職責、外交部對外援助協調等職責整合,組建國家國際發展合作署,作為國務院直屬機構。其主要職責是擬訂對外援助戰略方針、規劃、政策,統籌協調援外重大問題并提出建議,推進援外方式改革,編制對外援助方案和計劃,確定對外援助項目并監督評估實施情況等。對外援助的具體執行工作仍由相關部門按分工承擔。[45]4月,國家國際發展合作署正式成立,將這一階段的援外改革推向高潮。

  40年來,中國從改革援外政策到改革援外方式,從將對外援助融入國家開放發展戰略到加強援外頂層設計,探索出一條有中國特色的援外道路。中國的對外援助不僅為國際發展合作貢獻了中國力量,更為解決全球發展問題貢獻了中國經驗、中國智慧和中國方案。如何應對新形勢下的機遇和挑戰,中國的援外改革依然任重道遠。

  [參引文獻]

  [1]王蔚、朱慧博:《簡析改革開放以來中國的對外援助》,《毛澤東鄧小平理論研究》2008年第8期。

  [2]張郁慧:《中國對外援助研究(1950-2010)》,九州出版社2012年版,第145-176頁。

  [3]劉鴻武、黃梅波等:《中國對外援助與國際責任的戰略研究》,中國社會科學出版社2013年版,第104-123頁。

  [4]李小云、王伊歡、唐麗霞編著:《國際發展援助——中國的對外援助》,世界知識出版社2015年版,第96-97頁。

  [5]湛柏明主編:《國際經濟合作》,復旦大學出版社2007年版,第249-250頁。

  [6]石廣生:《對外開放20年》,中共中央宣傳部宣傳教育局編:《改革開放20年》,學習出版社1998年版,第69-71頁。

  [7]商務部研究院編:《中國對外經濟合作30年》,中國商務出版社2008年版,第228-240頁。

  [8]李小云、唐麗霞、武晉編著:《國際發展援助概論》,社會科學文獻出版社2009年版,第329-334頁。

  [9]傅自應:《繼往開來講求實效進一步做好我國對外援助工作——紀念我國對外援助工作60周年》,《中國商務年鑒(2011)》,中國商務出版社2011年版,第307-308頁。

  [10]陳松川:《中國對外援助政策取向研究(1950-2010)》,清華大學出版社2017年版,第138-213頁。

  [11]《中國的對外援助》,《人民日報》2011年4月22日。

  [12]周弘主編:《中國援外60年》,社會科學文獻出版社2013年版,第11頁。

  [13]《當代中國的對外經濟合作》,當代中國出版社、香港祖國出版社2009年版,第50頁。

  [14]《三中全會以來重要文獻匯編》上,人民出版社1982年版,第728頁。

  [15]《趙總理宣布中非經濟技術合作四項原則平等互利、講求實效、形式多樣、共同發展》,《人民日報》1983年1月15日。

  [16]國家計委國外資金利用司編:《中華人民共和國借用國外貸款十四年(1979-1992)》,中國勞動出版社1994年版,第82頁。

  [17]《中國對外經濟貿易年鑒(1984)》,中國對外經濟貿易出版社1984年版,第Ⅱ-9頁。

  [18]《中國對外經濟貿易年鑒(1994-1995)》,中國社會出版社1995年版,第62頁。

  [19]《對外經濟貿易部關于我部改革援外管理體制的通知》,法律教育網,http://www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22016/6530.shtml,2018年1月19日。

  [20]中華人民共和國審計署法制司編:《財經審計法規1998年增補本》,中國審計出版社1999年版,第380頁。

  [21]《中國對外經濟貿易年鑒(2000)》,中國對外經濟貿易出版社2000年版,第66頁。

  [22]《商務大事記1995年》,商務歷史網,http://history.mofcom.gov.cn/?newchina=%E5%95%86%E5%8A%A1%E5%A4%A7%E4%BA%8B%E8%AE%B01995%E5%B9%B4,2018年1月6日。

  [23]鄒春義:《我國將進一步改革援外工作主要推行政府貼息優惠貸款和援外項目合資合作》,《人民日報》1995年10月18日。

  [24]《中國對外經濟貿易白皮書(2001)》,中國金融出版社2001年版,第102頁。

  [25]《中華人民共和國建設部文件匯編(2000年)》,中國建筑工業出版社2001年版,第1000頁。

  [26]《聯合國千年首腦會議閉幕》,《人民日報》2000年9月10日。

  [27]《胡錦濤出席聯合國成立六十周年首腦會議開幕式在首腦會議發展籌資會上宣布中國為支持發展中國家加快發展而采取的重大舉措》,《人民日報》2005年9月15日;《溫家寶出席聯合國千年發展目標高級別會議并作主旨發言》,《人民日報》2008年9月26日;《溫家寶出席聯合國千年發展目標高級別會議并發表講話》,《人民日報》2010年9月24日。

  [28]《外交部與聯合國駐華系統共同發布〈中國實施千年發展目標報告〉》,中華人民共和國外交部網,https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/gjjjs_674249/xgxw_674251/t1283856.shtml,2018年2月2日。

  [29]《全國援外工作會議在京召開胡錦濤會見與會代表溫家寶作重要講話》,《人民日報》2010年8月15日。

  [30]《王和民同志與援外司等部門主要負責人進行座談》,中央紀委國家監委駐商務部紀檢監察組網,http://jcj.mofcom.gov.cn/article/dt/sw/201102/20110207405692.shtml,2018年1月15日。

  [31]《中國與非洲的經貿合作》,《人民日報》2010年12月24日;《中國與非洲的經貿合作(2013年)》,《人民日報》2013年8月30日。

  [32]《中國—東盟合作:1991-2011》,《人民日報》2011年11月16日。

  [33]《中國的對外援助》,《人民日報》2011年4月22日;《中國的對外援助(2014)》,《人民日報》2014年7月11日。

  [34]《中國對非洲政策文件》,《人民日報》2015年12月5日。

  [35]《中國對阿拉伯國家政策文件》,《人民日報》2016年1月14日。

  [36]《中國對拉美和加勒比政策文件》,《人民日報》2016年11月25日。

  [37]《習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第三十二次會議》,中華人民共和國中央人民政府網,http://www.gov.cn/xinwen/2017-02/06/content_5165887.htm,2017年2月6日。

  [38]《商務法治建設日臻完善》,中華人民共和國商務部網,http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201710/20171002657289.shtml,2017年10月20日。

  [39]《商務部令2014年第5號〈對外援助管理辦法(試行)〉》,中華人民共和國商務部網,http://www.mofcom.gov.cn/article/i/dxfw/gzzd/201412/20141200827970.shtml,2017年12月10日。

  [40]商務部援外司:《2012年我國援外工作取得新發展》,中華人民共和國商務部對外援助司網,http://images.mofcom.gov.cn/yws/201304/20130419145738603.doc,2017年4月19日。

  [41]《中國與非洲的經貿合作》,《人民日報》2010年12月24日。

  [42]習近平:《攜手共進,譜寫中非合作新篇章——在中非企業家大會上的講話》,《人民日報》2015年12月5日。

  [43]王毅:《春華秋實十五載中非攜手創未來》,《人民日報》2015年12月3日;《推動中非友好合作全面發展(權威論壇)》,《人民日報》2015年11月27日。

  [44]《習近平同南非總統祖馬共同主持中非合作論壇約翰內斯堡峰會全體會》,《人民日報》2015年12月6日。

  [45]《國務院機構改革方案》,《人民日報》2018年3月18日;《中共中央印發〈深化黨和國家機構改革方案〉》,《人民日報》2018年3月22日。

  [責任編輯:葉張瑜]

  (本文發表在《當代中國史研究》2018年第6期。)

 
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